旨在解决缅甸危机的东盟紧急峰会已经过去超过三周时间，但峰会达成的“五点共识”仍未启动落实。……
来源：澎湃号
作者：原瑞辰
旨在解决缅甸危机的东盟紧急峰会已经过去超过三周时间，但峰会达成的“五点共识”仍未启动落实。缅甸国家管理委员会（SAC）发言人佐敏吞5月15日表示，缅外交部将在本周与东盟官员举行会谈，以推进落实“五点共识”。但他同时表示，只有当局势恢复稳定后才会接受东盟特使访问。近期缅甸国内冲突持续，爆炸等袭击事件仍然层出不穷，缅军加大了对钦邦军等民间武装的清剿力度。东盟创造了成员国长期和平发展的“东盟奇迹”，并在缅甸2007年示威抗议和2008年“纳尔吉斯”风暴两次危机中成功缓和局势。此次缅甸解局，东盟会是奇迹再现者吗？
一、东盟峰会达成“五点共识”
2月1日缅甸政局突变，军方成立国家管理委员会全面接管国家权力，引发国内持续的示威抗议活动与美西方的谴责与制裁。东盟内部对事件表态出现分歧：泰国、越南、老挝、柬埔寨、菲律宾政府持中立态度，认为此事属于缅甸内政；马来西亚、印尼、新加坡政府批评缅军方暴力镇压示威民众，但未谴责其接管权力行为。3月下旬，缅甸示威活动开始消退，印尼总统佐科、马来西亚总理穆希丁3月19日提议举行东盟峰会，讨论应对缅甸危机。3月27日即缅甸军人节当日，示威活动出现反弹，发生严重流血事件。4月，反抗运动的重心从示威抗议转向暴力袭击，爆炸、纵火、枪击等事件频发，缅军方5月8日认定新组建的“人民国防军”等组织为恐怖组织。
联合国在谴责缅甸军方暴力镇压的同时尝试开展斡旋，其缅甸问题特使伯格纳于4月初访泰，希望访缅同军方会谈，但遭后者拒绝。4月24日，东盟领导人缅甸问题特别会议在雅加达召开，文莱、柬埔寨、印尼、马来西亚、新加坡、越南六国领导人、缅军总司令敏昂莱，以及老挝、泰国和菲律宾三国外长出席会议。会议形成“五点共识”，包括三大目标：缅各方立即停止暴力、启动建设性对话、东盟对缅提供人道主义援助，以及实现目标的两大机制：任命东盟主席特使以促进政治对话、特使与东盟代表团访缅会晤有关方面。
“五点共识”成果来之不易：一是牵涉东盟不干涉内政原则。这是东盟最基本的组织与决策原则。东盟1996年顶着西方的压力将缅甸接纳为新成员，正体现了这一原则。此次峰会是东盟在其54年的历史中首次举行峰会来解决某一成员国的危机，“五点共识”显然已涉足缅甸内政。相比之下，泰国军方于2006、2014年两次夺权，当时东盟均坚持了不干涉内政原则。二是经协商一致克服分歧。东盟各国应对缅甸危机的风险-收益差异较大。民主化问题在老、柬、越、泰、菲五国较为敏感，特别是泰国2020年解散未来前进党还引发了全国性的示威抗议。上述国家为维护政权合法性避免对缅军政府施压。此外，东盟介入须同缅军方合作，给参与国带来声誉风险。印尼在此次东盟应对缅甸危机中扮演重要角色，并因此受到了缅甸民众和外界的集中批评，指其将缅军政府合法化。各国经协商一致克服上述障碍实属不易。
“五点共识”表明东盟国家高度重视缅甸危机对其政治、安全、经济、卫生等共同利益的影响。东盟借峰会成功向缅军方传达了自身对缅甸局势的强烈关切，将以共识为基础推动对话与和解。
4月24日东盟紧急峰会，图片来源：美联社（AP）
二、“东盟方式”道阻且长
如果将东盟看作一家企业，缅甸无疑是它的“债务”：虽然缅甸经济总量在东盟十国排名第六，但其人均GDP位于倒数第一，长期制约东盟的减贫与增长潜力。此次缅甸危机更给东盟带来严峻的安全与地缘挑战，使其面临“资产减值”。具体来看，缅甸危机对东盟有四大挑战：
一是危机安全风险外溢。缅甸持续的社会动荡与武装冲突已造成大量难民涌入泰缅边境地区，引发安全风险外溢。如果缅甸陷入分裂，可能导致长期的大规模武装冲突，危及整个地区的和平稳定。此外，缅国内防疫工作因社会动荡陷入混乱，极易受到邻国印度与泰国本轮疫情的影响，威胁整个中南半岛的防疫形势。
二是削弱东盟影响力。东盟通过东亚峰会（EAS）、东盟地区论坛（ARF）等机制为大国互动提供重要外交平台。美国很可能将缺席相关会议以避免和缅军政府领导人“同框”，从而削弱东盟独特的外交地位与影响力。此外，缅甸危机可能破坏东盟《2025年政治安全共同体蓝图》的实施进展，损害东盟人权机制的声誉，破坏东盟增强民众对该组织认知与认同的努力。
三是激化中美地缘斗争。中美地缘斗争已成为东盟的首要长期挑战。当前缅甸已成为中美地缘博弈新的前线。中国出于维护在缅利益与边界稳定的需要，希望局势尽快恢复稳定。美国则将危机视为削弱中国在缅甸乃至整个东南亚影响力的绝佳机会，声援示威者参与抗议活动。缅甸陷入分裂将导致中美冲突外显、激化，严重威胁东盟战略平衡与发展利益。
四是“东盟方式”发挥作用面临挑战。首先是缺乏局面主导权。缅军方坚持先稳定局势，后接受东盟特使访问。军方将在未来的谈判中占据主导地位，对“东盟方式”的走向具有较大影响力。特别是军方认定民族团结政府（NUG）等组织为“恐怖组织”，未来可随时终止谈判。其次是美西方的干预。美西方国家虽然在道义上支持东盟斡旋，但可能坚持要求未来谈判实现不切实际的目标，影响缅甸舆论，对谈判进程产生干扰。
三、为什么说东盟有希望再创“奇迹”
东南亚是世界上文明交汇最多样化的地区，生活着2.4亿穆斯林、1.3亿基督徒、1.4亿佛教徒以及700万印度教徒。东南亚也是中东以外地缘政治最复杂的区域之一，冷战时期曾处于美苏、中苏斗争的前线。然而，自1967年成立以来，东盟不仅未像很多人预言的那样走向失败，反而成功实现了成员国间未发生战争、经济长期保持高速增长的成就。东盟还为大国互动提供重要的外交平台，为缓和地缘争端、维护地区稳定作出重要贡献。上述成就被新加坡学者马凯硕总结为“东盟奇迹”。
更重要的是，东盟在印尼“协商一致”传统的基础上建立起和平文化与和平生态。当内部出现危机时，东盟可为有关领导人提供合适的对话环境与平台，既为其留足面子，又能推动对话。《老子·八章》有云，“上善若水。水善利万物而不争，处众人之所恶，故几于道。……夫唯不争，故无尤（怨咎）。”东盟的成功在很大程度上源于其如水般的哲学。其机制看上去松散、缺乏强制力。尽管采取会前协商方式，仍无法克服协商一致原则存在的决策低效问题。然而，东盟的组织原则倾向于寻求共同利益与避免争斗，高度尊重成员国主权，因此对冲突方不具威胁性，便于在各方之间建立信任。东盟紧急峰会和此前印尼外长蕾特诺开展的“穿梭外交”正体现了该组织松散、非正式、非对抗性的共识机制。
上千次的东盟会议已在东盟领导人和各级官员之间建立起深厚的共同体情结，曾两次帮助化解缅甸危机：2007年缅甸取消燃料补贴，引发仰光街头的示威抗议活动，军方实施了镇压。当时，东盟成功地以包括缅甸在内的十国整体名义发表联合声明，要求缅政府立即停止暴力行为，令外部观察者为之赞叹。2008年“纳尔吉斯”风暴袭击缅甸，军政府因担心西方势力干涉拒绝所有援助请求，遭英、法等国强烈谴责。东盟通过外交部长会议成功说服缅甸接受援助，并克服了实际提供援助时的一系列困难。缅甸有中国和印度两个强大的邻国，还面临西方的不友好，因此必须依靠东盟。缅甸局势长期动荡不符合缅军方、民盟以及广大人民的根本利益。东盟介入可缓和军民对立，为军方恢复秩序奠定基础；帮助民盟分散来自民众的压力，以同军方展开对话。东盟下步可继续发挥战略性“润滑剂”作用，为缅甸冲突各方，以及中国、印度、日本甚至美国提供独立、中立、可信的地缘政治互动平台，共商可行的危机解决方案。
正如李显龙所述，如果东盟未举行此次峰会或者未能达成共识，局面将更糟。“五点共识”只是“东盟方式”的起点和基础。外界应充分认识到“东盟方式”面临的现实挑战，正视东盟的努力。印尼战略与国际问题研究中心(CSIS)高级研究员埃文·拉克玛纳（Evan Laksmana）表示，“那些不满五点共识的批评者应提出可行的想法，以将其纳入推动缅甸和解的进程”。西方向来轻视东盟各类会议的价值。在价值观层面上，西方的具体行动优先原则与东方的纲领优先原则存在本质区别，导致西方难以理解东盟机制的运行逻辑。西方称东盟正在合法化军政府，是本位主义和片面的，外界应避免被其“带节奏”。
四、”东盟方式”需是长期主义
东盟将长期坚持，把各微小的进步聚合起来，尝试在缅甸再创“奇迹”。接下来“东盟方式”的重点可能包括：
一是持续关注局势发展。稳定局势既是东盟的重要目标，也能帮助东盟排除干扰，更好发挥作用。民族团结政府实际上并无力控制各地激进示威者，即便一方决心停止使用暴力，冲突大概率不会马上终止。因此，东盟与外界将持续关注缅甸“反恐”局势发展。
二是任命特使。政治和解符合缅军方、民盟和民众的根本利益，但当前局势格外复杂导致和解前路茫茫。需要挑选一位兼具能力与影响力的政治家作为东盟特使，在访缅时与民盟、“民地武”等方面充分接触，敏锐地抓住各方稳定局势的共同需求，在其间巧妙地建立联系，推动妥协与让步。
三是提供人道援助。这有助于缓解缅甸经济和公共卫生危机，是东盟当前介入局势最可行的切入点。这可帮助东盟避免因行动迟缓影响外界对其信任。仅凭东盟的力量是不够的，东盟应尽可能同联合国机构以及中、日、韩、美、新等方合作（澳大利亚已提供人道援助资金支持）。
四是保障昂山素季的人身安全与自由。昂山素季的命运是缅军方和示威者关注的核心问题。东盟在未来谈判中应尽力保障昂山素季的人身安全和自由，可考虑促成折中方案，令昂山素季作为精神领袖退居幕后。不少缅民众其实支持的是昂山素季个人而非民盟，故释放昂山素季有助于缓解对立情绪。
五是监督重新大选。缅军方已多次强调将在紧急状态结束后重新举行大选，并将权力移交给获胜的政党。军方联邦选举委员会定于5月21日举行第二次全国政党协调会，已向民盟发出邀请。虽然军方可能对选举制度进行重大调整以限制民盟权力，但仍会注意“吃相”，提高选举结果的可接受性。东盟可在促进重新大选过程的公正、透明方面发挥重要作用。
“东盟奇迹”的再度实现不仅能够解决缅甸危机，同时还对夯实东盟中心性地位、缓冲中美竞争与对抗具有重要意义。
（作者：原瑞辰，北京大学国际关系学院·腾讯“一带一路”大数据创新实验项目课题组成员。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）
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